新医改进入倒计 “顶层设计”被“意外”重提

自新医改方案2009年4月亮相以来，五大医改重点内容划定的三年时间表，已临近到期。改革方案是落地了，还是停留在图纸上?为期三年的新医改进入倒计时，“顶层设计”却在此时被“意外”重提。由此，也就不难理解为何新医改重中之重的公立医院改革三年来鲜有实质性进展。而基本药物制度目前的操作模式——“双信封”制度也因效果不尽人意而开始调整。

6月23日，有36名成员的国务院医改专家咨询委员会(下称“医改咨询委”)成立。

在医改咨询委成立当日，国务院医改办印发了关于医改重点难点问题研究的指导性文件，提出“拓展公立医院改革顶层设计、重构药品流通体制”等问题。

而医改咨询委的定位锁定在五个方面——承担医改方案的咨询论证、地方医改实践的调查研究、医改效果的分析评估、建言献策以及新闻宣传。

国务院副总理、国务院深化医改领导小组组长李克强参加医改咨询委第一次全体会议时，强调“突出重点难点问题研究，谋划好‘十二五’医改规划”。

“需要投入资金的基建等领域，地方方案一般能给出相对明确的改革目标。机制制度改革，大多数只是笼统照搬国家方案原则内容，而国家方案本身还存在着不同的改革路径。”一位密切关注地方医改的专家对本报记者分析，投入属于增量改革，推行容易(如医保覆盖面扩容、医疗信息化)，而体制性存量改革(如公立医院管理体制改革)，需要调整诸多利益，从目前看，多数地方医改的政策措施暂时回避了这一领域。

“三年后再提‘顶层设计’，医改操作性方案是否重新调整，存在想象空间。”上述专家表示。

本报记者获悉，在36人的国家级医改专家咨询委员会的名单上，诸多“明星”专家在列，如北大教授李玲、中国工程院院士钟南山、北大教授周其仁、刘国恩、国研中心葛延风等。这些都是在新医改方案讨论期间就活跃于公众视野中的名字，彼此观点亦有交锋。

除了公共研究机构的学者，名单中也不乏医药界专家。包括华西医院院长石应康、天津泰达国际心血管医院院长刘晓程、北京协和医院药剂科主任李大魁等。

同时，社保、财政、物流等领域的专家也在列。包括中国人民大学教授郑功成、南开大学现代物流研究中心主任刘秉镰、中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长裴长洪等。

此外，咨询委还包括了来自美国、台湾等国家和地区的4位学者。包括美国哈佛大学公共卫生学院教授萧庆伦、台湾家庭医学会常务理事会暨两岸学术交流委员会主任委员张焕祯等。

据本报记者了解，入选医改咨询委基本条件包括“具有宏观视野和改革创新精神”，“有较强的政策水平和综合分析判断能力”，“熟悉医药卫生领域”，“能投入足够的时间和精力开展工作”。

据本报记者了解，这个诞生于新医改三年即将期满之际的全新医改咨询机构，首要命题将是协助编制医改“十二五”专项规划。

涉及公立医院的运行机制、管理创新等方面的内容

重提公立医院改革“顶层设计”

在医改咨询委第一次全体会议上，委员通过现场发言或提交书面材料表达了各自的意见。在新医改方案制定期间的部分争论话题，也被再次提及。

“有学者在提交的意见当中指出，公益性并不等同于公立医院。”一位知情人士透露。

事实上，什么是医疗卫生的公益性?恢复公益性的操作内涵是什么?在新医改方案的酝酿、制定过程中，就一直存在争议。争议的背后是两条医改路径之争——补供方还是补需方?

“新医改都实施三年了，大家还在争议这个‘顶层问题’，背景是在地方实践中，对两条路径的无所适从。”上述人士分析。

除了公益性问题，公立医院改革也将面临新的“顶层设计”。

据本报记者获悉，国务院医改办关于医改重点难点问题研究的指导性意见，共涉及五个方面，即公立医院、药品供应体系、医疗保险、卫生人才、医改十二五规划。

“第一部分就提出关于‘拓展公立医院顶层设计’的研究，并细化成为9个问题，涉及公立医院的运行机制、管理创新等方面的内容。”前述知情人士对本报记者表示，9个层面的公立医院改革内容，是整个“意见”所占比重最大、划分最为详细的部分。

2010年2月，卫生部等五部委联合发布《关于公立医院改革试点的指导意见》，确定16个试点城市正式启动公立医院改革。今年6月底，北京市确定成为第17个试点城市。

但是，肩负着公立医院改革探路任务的试点城市的实施方案，至今仅有寥寥数份公开可供查阅。

7月4日，卫生部医管司有关人士向本报记者证实，“16城市三年试点方案都报上来了”，但并未回应试点方案报备卫生部的具体时间以及是否会全部公开。

“公立医院改革应取消行政级别，与事业单位改革同步进行，明晰医院产权、建立现代企业法人治理结构，在这些领域出台真正细致的政策。”上述知情人士透露，有专家提出如是建议。

如何真正把药品质量和价格的关系处理好

重构药品流通体制

除了公立医院改革，36人咨询委员会的另一个重要命题是研究“重构药品流通体制”。

在药品供应体系的改革方面，建立基本药物制度是新医改三年规划最大看点。2009年8月，卫生部等9部门发布《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，正式启动国家基本药物制度建设。

新医改的实施情况看，基本药物制度的推行效果最为明显。

国务院医改办发布的信息显示，截至2011年3月底，全国基本药物制度覆盖率达到82.6%。其中，北京、安徽等16个省(区、市)全面推开，13个省(区、市)实施范围超过60%。

在基本药物制度实施过程中，安徽的“芜湖模式”成为一个典型受到推广。但芜湖模式的关键环节“双信封”制度却一直存在争议。对其的主要诟病集中于，质量标准形同虚设，药企依靠低价竞争使中标价低于成本价，“药价虚低”的中标药，遭遇“难保”质量的质疑。

卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏曾在公开场合指出，对于“双信封”招标制度来说，如何真正把药品质量和价格的关系处理好，确实需要进一步探索完善。

国务院医改专家咨询委员会部分成员

北京大学教授李玲 中国工程院院士钟南山 北京大学教授周其仁 北京大学教授刘国恩 国务院发展研究中心葛延风 华西医院院长石应康 天津泰达国际心血管病医院院长刘晓程 北京协和医院药剂科主任李大魁 中国人民大学教授郑功成 南开大学现代物流研究中心主任刘秉镰 中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长裴长洪 美国哈佛大学公共卫生学院教授萧庆伦 台湾家庭医学会常务理事会暨两岸学术交流委员会主任委员张焕祯