四、“十二五”上海卫生事业改革发展的战略任务和重大举措

(一)以基本公共卫生服务均等化为重点，完善公共卫生服务体系。

1.完善公共卫生服务体系。实施第三轮公共卫生体系建设三年行动计划。统筹规划全市公共卫生服务资源，健全和完善市、区县疾病预防控制、健康教育、妇幼卫生、精神卫生、卫生监督、职业病防治、眼病防治、口腔病防治、院前急救、采供血、计划生育等专业公共卫生服务体系，促进各专业领域协调发展。加强市疾病预防控制中心建设，基本建成与城市功能定位相匹配，国内领先、与国际接轨的疾病预防控制机构。建成并启用市妇幼保健中心，实现妇幼机构、网络、功能重组的发展目标。进一步加强5家危重孕产妇会诊抢救中心和6家危重新生儿会诊抢救中心建设。明确界定以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生职责和任务，切实落实各级医疗机构承担公共卫生服务的政府专项补助政策。合理确定各级各类预防保健专业机构的功能定位和职责任务，建立科学的公共卫生绩效评价指标体系，全面开展公共卫生绩效考核。

2.促进基本公共卫生服务均等化。落实各级政府在提供公共卫生服务中的主导地位，完善公共卫生服务经费的保障机制。贯彻实施国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，根据本市经济社会发展和主要公共卫生问题，按照“受益面广、健康危害程度高、干预效果好、成本效果显著、便于实施”的原则，及时调整、充实本市公共卫生服务内容。促进基本公共卫生服务均等化，服务范围覆盖包括外来人口在内的全体居民。

3.加强对重点疾病的预防控制。加强市、区县疾病预防控制中心基础设施和实验室检测能力建设，建成生物样品及菌毒种保藏中心和数据信息库、生物与化学健康安全评价中心。加强科学研究和攻关，建立传染病症状-疾病-病原体主动监测网络及多病原微生物综合检测平台，提升新发、输入性和不明原因传染病的监测预警能力。建立化学物毒性检测与健康风险评估平台，对各类可能出现的生物、化学因素引起的不明原因疾病及中毒等突发事件进行早期监测预警，最大限度地降低公共卫生风险。加强性病、艾滋病、结核病、病毒性肝炎等重大传染病的防治。实现消除疟疾和麻疹的目标。健全和完善以心脑血管、肿瘤、糖尿病等为主的慢性病防治网络，力争使主要慢性非传染性疾病的上升势头得到遏制。加强重性精神疾病防治，加强心理卫生服务规范化管理，逐步完善社会支持和服务体系。推进实施《上海市职业病防治规划(2010-2015年)》，加强职业病防治机构建设，完善职业病监测和职业健康风险评估体系，进一步规范职业病诊断和鉴定管理。加强对环境相关疾病的防治，开展气象公共卫生服务。与卫生部合作筹建中国热带病防治研究机构。进一步规范预防接种不良反应监测、报告、调查诊断和鉴定，制定预防接种不良反应补偿标准和办法。

4.推进健康城市建设。整合全市健康教育资源，研究推进市健康教育中心建设，将其建成服务本市、辐射全国、国内一流的健康教育科普基地和上海城市文明形象的重要展示平台之一。开设数字化健康教育频道，建设健康教育资料库，构建面向公众的、权威的健康资讯互动交流平台，及时传递和普及健康信息。实施《上海市健康促进规划(2011-2020年)》，深入推进建设健康城市三年行动计划，创造良好的政策支持环境，完善健康促进工作机制，创新健康知识传播和行为干预的形式和手段，全面普及健康知识，增强市民的健康意识和自我保健能力。

5.完善应急管理机制。建立统一的应急指挥体系，统筹全市卫生应急救援力量，密切多部门和跨地域合作，加强联防联控。健全公共卫生危害因素监测和健康效应评价体系，建设突发公共卫生事件应急信息系统中毒子系统，提高突发事件卫生风险评估能力和处理突发事件能力。根据卫生部建设标准，组建本市国家突发急性传染病防控应急队伍和华山医院国家卫生应急“移动医院”。完善本市核化卫生应急队伍装备和本市应急医疗救援队“移动医院”建设，优化现场应急医疗设备和检测仪器，加强现场救援后勤装备保障。建设市医疗卫生应急物资储备、保障和培训基地，搞好应对各类突发事件医疗卫生应急救援物资保障。建设卫生应急进社区示范基地，增强社会公众的危机意识、责任意识，提高自救、互救能力，夯实卫生应急工作基础。

(二)以优化资源配置为重点，完善医疗服务体系，进一步强化医疗服务监管。

1.完善全市医疗资源配置。制定全市医疗机构设置规划，调整布局、优化结构，建立配置合理的医疗服务体系。中心城区的三级综合医院原则上不再增加床位。在人口导入区、郊区新城及医疗资源缺乏区域引进优质医疗机构，实现每个区县至少1所三级医院的目标。继续推进市级医院重大项目建设，进一步提升市级医院的服务能力和科研水平。根据实际情况确定二级医院的功能定位，部分二级医院定位为区域医疗中心，提供常见病专科及急诊、重症医疗服务，推进部分二级医院转型为康复医院。实施老年护理体系建设工程，通过存量盘整和适度发展增量相结合，逐步增加老年护理床位，到2015年达到2.6万张左右，逐步形成由机构护理、社区护理、居家护理组成的老年护理服务体系。实施精神卫生服务体系建设工程，积极探索精神疾病全程服务和管理模式，大力支持社区精神卫生康复机构的发展，形成精神病人的社区分流机制，加强稳定期精神病患者的管理和生活照顾。增加精神卫生床位数，到2015年达到1.8万张左右。

2.提高医疗资源使用效率。明确各级综合医院、专科医院的功能和职责，建立分工协作机制，加强各级医疗机构逐级支援的力度。试行以区域为基础，以公立医院为主体，以信息化为支撑，以完善医保支付制度为抓手，以双向转诊为切入点，组建区域性医疗联合体，促进资源共享和统筹配置。加强联合体内各级医疗机构间的梯度支撑与分工协作，逐步推进社区首诊、双向转诊，形成合理、有序的就医模式，提高医疗资源的使用效率。

3.强化医疗服务要素管理和行业监管力度。加强医疗服务要素准入管理，严格医疗机构设置、冠名、执业、变更、校验等各项机构审批工作，加强医疗服务要素的监督执法和医疗广告的监督管理;规范医师资格考试、注册等人员准入管理;建立医疗机构手术分级制度，完善二类技术临床应用准入管理;继续实施乙类大型医用设备配置规划，加强大型医用设备管理。建立引进高端医疗设备长效机制，“十二五”期间，每年安排专项经费，用于引进国际先进医疗技术和设备。研究建立以公益性为核心的医疗机构综合评价体系，探索医院管理长效机制，规范医院综合评审工作。完善以“质量控制、标准制订、费用控制”为主要功能的专业质控体系。继续推进本市医疗机构临床路径试点工作，探索形成适宜的临床路径管理制度、运行机制、质量评估和持续改进体系。大力推广优质护理服务。缓解医患矛盾，建立第三方调解机制。进一步推动和规范医院信息公开、预约诊疗和患者投诉管理等工作。加强人体器官移植临床应用管理，推进人体器官捐献工作。加强血液质量和安全管理，加大从业人员队伍建设力度，完善采供血服务、管理和监控体系建设，加强自愿无偿献血宣传，优化募集模式，提高采集效率，有效满足本市临床用血的合理需求;统一开展血液核酸检测、病毒灭活和滤白工作，提高采供血和血液制品的安全性。

4.加强急救体系建设。完善急救中心、分中心、站点院前急救三级网络体系，中心城区改建或新建5个具备日常急救、应急保障、洗消、物资储备、教育培训等综合功能的分中心;新增8个急救站;郊区根据区域实际情况，制定相应站点建设规划。按照每万人口0.25辆救护车的标准配置救护车辆。建立全市统一的“120”调度指挥系统，引入医疗优先分级调派系统(MPDS)，建设数字化救护车管理系统，提高现代化管理水平。探索建立空中立体救护模式，推进警航大队分中心建设项目。加快院前急救从业人员队伍建设，探索建立“120”医疗救护员培养和使用制度。加强院前院内急救联动，试点开展医疗机构急诊科人员到院前急救机构定期工作，探索建立院前院内一体化救治信息传输模式。加强全市二级甲等以上综合性医院急诊科建设，确保核定的留观床位数量。继续规划建设若干专科医疗急救中心，提高对危重患者的急救水平。落实一般疾病就近急诊原则和接诊医院首诊负责制。

5.深化公立医院改革。以坚持公立医院公益性、调动医务人员积极性为导向，着力构建科学有效的管理体制、补偿机制、运行机制和监管机制。推进公立医院管理体制改革，完善医院法人治理结构，建立对经营者履行职责的激励和约束机制。开展部市共建，市政府与卫生部、解放军总后勤部共建卫生部在沪部管医院、第二军医大学附属医院，加强全行业属地化管理。建立合理的公立医院补偿机制，在成本核算的基础上，合理确定医疗服务价格，完善政府投入机制，逐步实现公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道向服务收费和财政补助两个渠道转变;对符合区域卫生规划的公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，经专家论证和有关部门批准后，纳入项目库管理，所需资金由政府根据项目轻重缓急和承受能力逐年统筹安排;对公立医院承担的公共卫生、应急保障、对口支援等任务给予专项补助;探索对部分专科医疗机构的分类管理办法，在政府投入政策上予以倾斜;严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。改革公立医院运行机制，构建以战略规划、全面预算、绩效考核、质量管理、资产监管、审计监督为核心的专业化管理制度，严格医院预算和收支管理;深化人事制度和分配制度改革，科学合理核定人员编制，建立以岗位责任、服务质量、患者满意度等为核心的绩效考核机制，实行不直接与医疗服务收入挂钩的医院工资总额预算管理制度和以岗位工作量、服务质量为基础的内部收入分配制度，探索建立医务人员收入的合理增长机制，调动医务人员积极性。

6.形成多元办医格局。完善政府主导的多元卫生筹资机制，积极引导社会资金参与发展卫生事业。区域卫生规划为社会办医留出合理空间，符合规划的新增资源优先考虑社会办医。鼓励社会资本进入基本医疗服务的薄弱领域，发展提供儿科、康复、老年护理等需求潜力大的专科机构。推进上海国际医学园和新虹桥国际医学中心建设，引进国际优质医疗资源，建设一批高端医疗服务机构。鼓励社会资本举办高端医疗服务机构。逐步取消公立医院特需医疗床位，剥离“院中院”，鼓励公立医院利用人才、技术优势，与社会资金合作举办具有独立法人地位和独立场所的高端医疗机构。大力发展商业医疗保险，积极推进本市医疗机构与国际医疗保险接轨。逐步实行民办医疗机构在服务要素准入、医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面与公立医院享受同等待遇，促进医疗服务市场有序、公平竞争。

(三)以转变服务模式和运行机制为重点，深化社区卫生综合改革。

1.完善社区卫生综合服务功能。进一步加强社区卫生机构建设，完善以社区卫生服务为基础的城市医疗卫生服务体系，建设50家左右市级示范性社区卫生服务中心。落实投入和政策保障措施，充分发挥社区卫生服务中心的平台作用，整合政府各部门资源，规范社区卫生服务项目和适宜技术、适宜设备和基本药物的使用。转变社区卫生服务模式，以居民电子健康档案和家庭医生制度为抓手，进一步发挥社区卫生服务机构“六位一体”的功能，探索以维护和促进居民健康为中心的健康管理有效方式。实施家庭医生制度，推行签约服务，由家庭医生对一定数量的人群开展健康管理，逐步承担起居民健康“守护人”的职责。加大全科医师、社区护士和公共卫生人员培养力度，全面提高社区卫生服务机构的服务能力和技术水平。

2.规范社区卫生服务机构运行机制。按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的财务管理总体要求，完善和落实收支两条线管理。完善医保总额预付管理办法。坚持服务数量与服务质量考核相结合，健全社区卫生服务绩效考核体系，完善以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。

3.促进农村卫生事业发展。完善农村合作医疗制度，提高筹资水平，缩小城乡差距。新农合参保人员在村卫生室、社区卫生服务中心、二级和三级医疗机构门诊补偿比例分别达到80%、70%、60%和50%;在社区卫生服务中心、二级和三级医疗机构住院和门诊大病补偿比例分别达到80%、70%和50%。提升新农合统筹层次，完善区级统筹管理，同时，充分发挥乡镇政府和村委会对新农合协助管理作用。全面实施定点医疗机构实时结算，为参合农民就医提供便利，加强定点医疗机构监管。进一步推进镇村医疗机构一体化管理，继续实行大专学历乡村医生定向招生培养，将有关人员纳入社区卫生服务中心管理。加强对乡村医生的继续医学教育，保证乡村医生执业水平。

4.贯彻执行国家基本药物制度。在国家基本药物目录基础上，制定本市基本药物增补目录。社区卫生服务机构全部配备、使用基本药物，实行零差率销售;基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。基本药物实行单一货源承诺、量价挂钩的采购模式，明显降低基本药物价格，由中标药品生产企业直接配送或自主选择具有资质的药品经营企业实施统一配送。

(四)以继承创新为重点，促进中医药事业加快发展。

1.完善中医医疗服务体系。加快建设符合中医医疗特点的中医药服务体系，基本实现本市城乡中医药服务网络的全覆盖。在崇明、金山、闵行新建、改建3所由政府举办的中医、中西医结合医疗机构。促进中医优质医疗资源均衡化，在中医医疗资源薄弱区域新建若干个由三级中医医院负责管理的中医门诊部。加快中西医结合医院建设，重点建设1-2家中西医结合医院。探索建立1-2个以三级中医医院为核心，由若干个中医医疗机构及社区卫生服务中心组成的中医医疗联合体。加强综合医院中医科建设，强化社区卫生服务机构中医药服务能力，完成全市二级以上综合医院及社区卫生服务中心的中医科、中药房标准化建设。

2.加强中医药学科人才队伍建设。加强名老中医药专家和海派中医流派的学术研究和临床传承，建设海派中医专科流派研究中心，加强和完善名老中医工作室建设。以市中医药研究院为核心，整合各方资源，创建具有上海特点、现代化和国际化特色的中医药创新体系。完成龙华医院国家中医临床研究基地建设，部市共建研究型中医医院，推进浦东新区国家中医药发展综合改革试验区建设。创建2个国家级重点中医学科，新建15个市中医临床优势专科，推行传统型中医临床学科建设。实施中医药领军人才计划、中医住院医师规范化培养等人才队伍建设项目。

3.加快中医药标准化、信息化建设。依托国际标准化组织中医药技术委员会(ISO/TC249)秘书处和中医药国际标准研究机构，开展传统医学标准术语及编码等中医药国际标准项目研究。大力推进中医医疗质量监管网络、治未病信息网络平台等中医药信息化建设。

(五)以平台建设为重点，加强学科人才建设，实现可持续发展。

1.加强全市医学学科建设和医学科研统筹管理。建设上海医学科学研究院、预防医学研究院、中医药研究院、卫生发展研究中心等一批高层次的研究机构，发挥平台作用，整合资源，集成优势，加强对重大疾病、重大公共卫生问题联合攻关，提高上海医学的自主创新能力。进一步聚集力量，启动新一轮临床医学中心和临床重点学科建设，创建若干个国家级临床医学中心。以转化医学为导向，建设10所左右现代化研究型医院、若干个市级临床研究基地和转化医学中心。依托本市医学重点学科，建设科研创新、教育培训、临床专科技能培训、交流合作、知识服务等平台，发挥优势学科对各级各类医疗卫生机构的辐射作用。建设上海医学科技信息大楼，形成集医学图书情报、科技成果转化、医学知识服务、国际合作交流等功能的综合服务平台。落实行业公益性科研基金，重点加强临床新技术研发。大力开展适宜技术推广和医学科学普及工作。加强实验室生物安全能力建设。

2.促进医学人才队伍培养。加强高层次人才队伍建设，启动新一轮医学领军人才、优秀学科带头人培养计划，打造一批名医大家和在国内外具有重要影响力的学术带头人。加强中青年人才队伍的建设，启动新一轮优秀青年医学人才培养计划。积极引进海外高层次卫生人才，为海外人员创造较好的生活、工作条件。建立和完善住院医师、专科医师、全科医师规范化培训制度，完善继续医学教育相关制度，形成符合医学教育规律和临床医师成长规律的医学教育体系，提升临床医师队伍整体素质。以卫生服务需求为导向，调整优化医学院校专业和课程设置，加强医学职业技术教育，扩大紧缺专业招生规模。加强公共卫生、全科医学、中医学、康复、护理、药学、院前急救、卫生管理、医学信息、心理咨询、医务社工等薄弱领域的人才培养，加强乡村医生队伍建设。到2015年，全市三级医院在岗临床执业医师全部达到本科及以上学历;二级医院在岗临床执业医师85%达到本科及以上学历;社区卫生服务中心在岗临床执业医师85%达到大专及以上学历。在岗注册护士65%以上达到大专以上学历;在岗疾病预防专业技术人员70%以上达到本科以上学历;在岗卫生监督机构人员85%以上达到本科以上学历。

(六)以居民电子健康档案项目建设为重点，推动公共卫生和医疗服务信息共享协同。

1.建设卫生信息化“3521”工程。按照国家卫生信息化“3521”工程建设的要求，构建市、区县两级数据共享交换平台，市级平台为全市范围跨区县、跨医疗卫生机构的健康信息共享协同提供支撑服务，医联平台为市级医院之间以及市级医院与其他医疗机构之间的诊疗数据共享提供支撑服务，区县平台为区县内部以及与本区县以外的医疗卫生机构之间的数据共享提供支撑服务;加强公共卫生、医疗服务、新农合、基本药物制度、综合管理5项业务应用;按照国家发布的健康档案基本架构与数据标准，结合上海实际情况，建立电子健康档案和电子病历两个基础数据库;以政务外网为主要依托，建立覆盖全市各级各类医疗卫生机构的健康信息网。

2.推进健康信息共享和利用。以居民电子健康档案为基础，以健康信息网为支撑，逐步形成连续、动态、个性化的健康管理模式，实现“记录一生、管理一生、服务一生”。通过医疗卫生机构之间的医疗服务和健康信息交换共享，促进各级各类医疗机构业务协同，减少不必要的重复医疗，提高检验检查、专病诊治等优质资源的利用效率。通过健康信息网，为区域医疗联合体和家庭医生制度的运作以及临床用药的使用分析和监管提供平台支撑和信息服务。

3.加强卫生信息化基础建设。研究、制定和推广社区卫生服务信息化管理与应用的“示范模式”;进一步完善和加强妇幼保健、慢病管理、精神卫生、学校卫生、血液管理、院前急救、健康教育、干部保健等领域的信息化应用系统建设;大力加强医生工作站建设，积极推进电子病历应用，逐步推行临床路径规范，建立医疗服务质量和药物合理使用监管系统，建设基于医院资源管理的医疗机构成本核算与绩效考核信息系统，扩展医联系统到全市三级医院。加强卫生信息技术工程中心建设。

(七)以长效管理为重点，提升卫生系统精神文明和政风行风水平。

1.加强卫生系统精神文明建设。大力弘扬“救死扶伤、无私奉献”的主旋律，加大先进典型宣传力度，形成《名医大家》、《生死一线》等若干有全国影响力的宣传品牌，做好各类先进评选表彰，向社会推出一批重大典型，挖掘宣传更多一线员工和平凡岗位上的闪光点。加强职业道德教育，把职业道德教育纳入医务人员继续教育;完善医德档案制度，实现医德档案“内容统一化、管理信息化、考核绩效化”;加强载体建设，命名一批卫生系统职业道德基地，汇编医务人员医德医风案例教育读本。丰富精神文明创建内涵，推广世博服务品牌，推出后世博时期人性化服务常态长效举措，开展“和谐医院”建设。加强医务人员人文知识教育和职业精神培育，推进医院文化建设和医学伦理委员会建设。加强医患沟通，构建和谐医患关系。落实精神文明建设人力资源、组织管理和经费投入保障，完善文明单位创建评估标准和长效管理机制。

2.构建“六位一体”的政风行风监管体系。加大卫生系统行风建设工作力度，建立以医疗卫生机构为主体，制度为基础，防范为导向，服务为主线，教育管理、监督惩治、改革创新相结合的纠风监管体系。建立组织领导机制、教育引导自律机制、制度管理约束机制、内外监督防范机制、载体推动管理机制和责任追究惩戒机制，形成标本兼治的长效监管运行机制。进一步落实各项源头治理措施，推进完善公立医疗机构药品和高值医用耗材的集中招标采购工作，坚决整治商业贿赂行为，贯彻落实医药购销领域商业贿赂不良记录制度。进一步纠正医疗服务中索要收受“红包”、药械回扣等不正之风，不断规范诊疗行为和医疗服务收费。

(八)以政府职能转变为重点，提高各级卫生部门依法行政和全行业管理水平。

1.加强卫生法制建设。逐步推动健全与本市基本医疗卫生制度相适应的地方卫生法规体系。起草、修订院前医疗急救管理等地方性法规规章，加强卫生行政规范性文件制订工作。实施地方卫生标准三年行动计划，进一步完善地方卫生标准体系。强化法制监督，加大卫生监督稽查力度，完善卫生行政执法责任制，进一步规范和加强卫生行政执法。

2.加强卫生监督。加强卫生监督体系建设，进一步明确市、区县卫生部门和两级卫生监督机构的职责。推进卫生监督机构参照公务员管理。进一步改善卫生监督办公用房、现场快速检测设备、执法车辆等条件。加强基层卫生监督网络建设，推进设置卫生监督派出机构、卫生监督网格化责任管理等，促进执法重心下移。完善卫生监督规范、标准框架，为卫生监督执法提供有效依据。加强卫生监督队伍建设，不断完善卫生监督员规范化培训制度。立足“教育、服务、处罚并重”的执法理念，不断提高卫生监督执法效能。推进卫生监督技术支持能力建设。加强对卫生监督工作的绩效评估。进一步加大公共卫生监督执法力度。完善医疗服务监督执法体系，试行社会第三方评价制度，推行医院信息公开制度，接受社会监督。

3.提高卫生行政效率和透明度。进一步优化卫生行政审批程序，规范审批行为，提高办事效率。做好与审批相关的行政事业性收费清理工作，严格依法收费。结合电子政务建设，加大行政审批公开力度。继续依法做好卫生部门政府信息公开工作，推进卫生行业信息公开，拓展深化信息公开内容，提高行政透明度，保障公众知情权。

4.提高全行业属地化管理水平。明确不同层级政府的职责范围，落实属地化管理的权利和责任，对各级各类医疗机构实行统一规划、统一准入、统一监管。按照大部制改革要求，探索卫生行政管理体制改革，进一步完善管办分开改革。进一步推进部市共建工作，完善共建共管机制。不断提高社会管理和创新水平，积极扶持社会团体和第三方组织的发展，充分发挥行业协会、中介组织的自律维权和服务作用，建立政府购买服务的机制。