1月27日，中国人大网上，基本医疗卫生与健康促进法草案征求意见的最后一天，社会各界向这部法律草案提交的意见数量最终定格在了57075条，参与人数达到31665人。在同批公开征求意见的七件法律案中，基本医疗卫生与健康促进法草案涉及人群广泛，也受到了最多的关注。一些意见更是一针见血，直指目前国内健康职能分散，部门利益博弈，所以寄希望于通过立法整合健康职能，推动机构改革。

立法赶上十二届人大“末班车”

“不能再等了”，2017年3月的全国两会上，全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰接受南都记者采访时感叹直言，即使中国的医疗卫生相关制度本身有些还未定型，但这部定位医疗卫生“基本法”的法律不能再拖了。

2017年12月22日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行，期待多年的卫生与健康领域的基础性、综合性法律“基本医疗卫生与健康促进法”草案(下简称草案)终于亮相。

从第十届全国人大开始，这部法律已经“规划”了至少15年，终于在本届人大行将任期结束时及时赶上了“末班车”，由全国人大教科文卫委员会提请人大常委会审议，从立法规划走上了正式的立法轨道。

在中国卫生法学会副会长、清华大学法学院教授王晨光看来，提请审议的立法动作就好像“排队多年终于排上了”。新一届的全国人大及全国人大常委会2018年3月份开始工作后，立法程序会继续走下去。

“一审中提出的问题，如果得到很好的解决，提出修改意见，会很快进入二审。进入二审的时间，取决于一审提出的问题是否能够得以解决。”柳斌杰说。

什么名称更好涵盖法律性质内容？

柳斌杰告诉南都记者，从初审来看，目前最大的争议主要是使用一个什么样的名称，能够更好地涵盖概括这部法律的性质和内容。

事实上，出现在十二届全国人大常委会立法规划中的立法项目名称为“基本医疗卫生法”，沿袭了十届和十一届全国人大立法规划中的名称———“初级卫生保健法”和“基本医疗卫生保健法”。

2016年8月，党中央、国务院召开了全国卫生与健康大会。随后，又颁布了《“健康中国2030”规划纲要》。去年10月，党的十九大提出“实施健康中国战略”。

负责起草的全国人大教科文卫委员会认为，中央政府的这些行动向外界宣告了这样的信号：健康的丰富内涵中不光只有基本医疗卫生的内容，健康中国的行动背后要求的是“健康融入万策”，这就不是“医疗卫生”那么简单。为在法律中树立大卫生、大健康理念，法律草案名称也调整为“基本医疗卫生与健康促进法”。

在初次审议过程中，最大的争议关乎法律名称。

一种观点认为，立法基本思路是“明确各级政府在保障公民基本健康权益和推动健康工作方面的责任”，建议法律名称改为“保障法”，比如“基本医疗卫生与健康保障法”。

另外一种意见认为，“基本医疗卫生”和“健康促进”是两个概念，不能混为一谈———一个是要保底线，一个是要往上推。“把这两者合到一起立法概念上说不通，内容上也会搞混”、“建议分成两部法来立”。清华大学法学院院长申卫星教授参与了法律起草工作。他介绍道，大多数国家在卫生立法上分为“医疗法”和“公共卫生法”两部分，前者规范个体的诊疗行为；后者是针对群体性公共健康的部分。

还有一种观点认为，法名可以宽，重点可以紧，“以宽涵紧可以，反之不行”。中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成就在审议中说，名称中“基本医疗卫生”中的“基本”二字只可意会不可言传，无法界定，建议删除“基本”，因为“基本”已经包括在医疗卫生服务里面。

中国卫生法学会副会长王晨光的提议是叫“健康法”或者“国民健康法”。在他看来，这会是一部框架性的法律，它的作用是建章立制，是和国家的健康战略相配套的，有健康领域“基本法”的地位。虽然在中国的法律体系中，只有涉及一国两制问题用过“基本法”的表述，但这部法律也“确实需要换一顶更好的帽子”来体现这一地位。

什么该写入法律，什么不该写入？

对法律名称的议论纷纷，反映了这部法律定位尚不明晰。什么该写入法律、什么不该写入法律的意见更是众说纷纭。

草案中尤其受到关注的是明确提出“健康权”的概念。在此之前，个人的身体健康概念早已经在民法、刑法、侵权责任法中存在，但是作为一种“积极人权”和“社会权”的“健康权”，却可能将被第一次写入法律。

王晨光解释，和受教育权一样，健康权是一种积极人权，意思是政府要有所作为，积极行动，才能保障公民的这种权利。

申卫星主要负责参与起草草案第二章“公民的健康权利与义务”。“健康权”概念的提出在他构建的法理框架中，就好像一座桥，将这部法律相关的医疗卫生机构、医疗卫生人员、药物保障、医保支付、综合监管(草案中后面几章节的内容)连接成有机的整体。有了“健康权”的精神内核，原来这些分崩离析的概念，可以统统粘合在一块。

“这部法律在法律的整个理念上也提出了很多新的挑战，法学的很多理论问题也要重新考虑”，王晨光说。

在一次立法研讨会上，一些专家讲到了儿童近视眼预防问题、手机网游上瘾的问题，这些是不是也应该写入法律。“这部法律写不过来”，王晨光认为，先把框架性的法律立了，具体的专项法律就好办了。

王晨光说，在教育领域有母法教育法，其下有义务教育法、高等教育法、职业教育法，未来还会有学前教育法；环境保护领域，也有环境保护法作为母法，下有大气污染防治法、水污染防治法和正在立法进程中的土壤污染防治法。但事关每个人生命健康的卫生法领域却不成体系。

“现有法律中有11部涉及卫生医疗，但都没有形成有机的内在体系”，申卫星说。从出生到死亡，几乎没有一个人是从来没有去过医院的，“如此重要和基础的社会关系，显然不能被置于法律保护之外。”

中南大学法学院院长陈云良注意到，现行11部卫生领域法律中，绝大部分是公共卫生的内容，比如传染病防治法、职业病防治法，真正涉及医疗领域的只有一部“执业医师法”。“我们在基本医疗领域缺乏基本法律。”

曾经参与《深圳经济特区医疗条例》起草的申卫星希望，对于医疗过程中的社会关系，国家层面早日能有一部专门的医疗法来调处。国人目前没有一部系统性的法律来规范“医疗”，只有零零散散的部门规章和行政法规。

但是，这似乎并不是这部框架性的健康问题基本法一时可以达成的目标。

部门健康职责应否立法明确？

立法过程中协调部门立场的问题，教科文卫委员会也遇到了。

在审议过程中，多名委员提到，既然法律拟确立“健康权”是一项公民的基本权利，政府有义务出台政策保障公民健康，就应该在草案中对各部门在这方面的职责予以明确界定。

中国工程院院士、全国人大教科文卫委员会委员刘德培在发言中提到，提请审议之前在教科文卫委员会内部形成的草案和一审稿相比，一个主要的改变是，原先第81条对政府各个部门的职责有明确、较细的规定，但是在一审稿里各部门促进健康的职责都删了。

“对政府的职责作明确的界定是有好处的，在未来的执法过程中有法可依，职责明确。目前的草案剩下的只有‘各级政府’的表述，具体的部门应该负哪些责任没有明确”，刘德培建议把部门责任明确。

公共卫生学家、当初主张健康促进入法的全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会副主任委员王陇德也有相同的看法。

他在草案初审中谈了对第81条的看法：“把健康融入所有政策”的具体要求提出来一年多，但没有看到各部门制定什么相关政策，究其原因，主要还是没有明确部门在建设“健康中国”中的职责，所以各部门不知道要制定什么政策。

对于这样一个重大问题，目前草案第81条中仅做了一条简单规定：“国务院有关部门和社会团体应该履行相关法律法规规定的健康管理职责”，但问题是现有的法律中并没有明确各部门健康促进的职责。

王陇德称，“很多地方医保只有住院才报，门诊不报，或者报销率很低，政策没有鼓励对危险因素的控制”，现在超重肥胖的上升率非常快，肥胖又是冠心病、中风、高血压、糖尿病甚至部分肿瘤的发病风险。“对于肥胖的控制，运动是最好的减肥措施，不是靠药。”

财税政策也和健康政策有关系。王陇德说，有的国家把税收作为杠杆，来引导健康食品生产，同时限制对不利健康的产品(比如烟草)的生产和消费。“这也应该写进法律中，财政部门应利用税收杠杆限制不利于健康产品的生产，鼓励生产有益于健康的食品。”

王晨光的感受是，对于这部法律，似乎部门还没有反应过来，还没有意识到法律同自己的关系。

柳斌杰对南都记者说，在起草时一共梳理出了28个有健康相关职责的部门。教科文卫委员会跟每个相关部门都协调过，协调起来并不容易。“越是和健康相关的部门，协调起来就越困难”。

最后，一审草案中出现最多的还是“卫生主管部门”。

不过，王晨光认为，部门的健康职责也不是必须写入法律，否则职能固化，倒像是画地为牢。他认为，健康融入万策需要体制机制上的保障，建议在国务院层面成立国家健康委员会，保障大健康得到最终落实。

柳斌杰告诉南都记者，为了不让健康中国变成一句简单的口号，继续加强相关法律措施的建议，正是此次收集到的5.7万条立法建议中最集中的诉求。