当三年医改时间进入倒计时之际，北京的医改工作成为全国医改工作的重要看点。而公立医院改革是这次医改工作当中的重中之重，而以管办分开为核心的管理体制改革，则被认为是公立医院改革的关键点和难点所在。日前，北京市成立了“医管局”，试图在管办分开上做出努力，但是“医管局”自成立伊始就招致各种争议。

“目前医管局的主要工作还是人员的配备和机构的完善方面，”北京市卫生局宣传中心一位负责人8月4日对记者介绍，7月28日，筹备了一年多的北京市医院管理局(以下简称“医管局”)挂牌。

但是，有专家质疑说，新设立的北京市“医管局”并非平行于卫生局，而是受卫生局管理的二级机构。同时，由北京市卫生局长兼任医管局长。这种卫生行政系统内部成立，又和卫生局共用一套领导班子的架构，不免让人质疑有“内部翻牌”和“管办仍合一”的嫌疑。

同时，在行政机构人员编制日渐紧缩的大背景下，60人的行政序列编制名额，也不免让人产生机构扩编的想象空间。也就是说，“医管局”的成立意味着增加一个新的行政部门，而“医管局”一旦没有真正发挥出“办医”职能，很有可能成为医院所要面临的又一道行政程序或者审批。

针对医管局如何能够真正让管办分开落到实处，清华大学公共管理学院院长薛澜在接受记者采访时指出，关键是要明确医管局的职能定位、权责划分清晰。但对于这些职能如何落实，还待解。

纠结在卫生体制内外

“医管局”迟迟没亮相主要是机构设置、人员编制方面还没最终确定

北京市“医管局”比预定2011年4月挂牌的时间迟到了3个月。

今年3月底，北京市医改工作会议透露出，“医管局”将于4月份挂牌成立，但此后便杳无音信。北京市卫生局副局长毛羽在5月中旬新闻发布会上接受记者采访时曾透露，“医管局”迟迟没有亮相主要是机构设置、人员编制方面还没有最终确定。

7月，卫生部、国务院医改办向北京市人民政府下发《关于增补北京市为公立医院改革国家联系试点城市的通知》，正式将北京市确定为第17个公立医院改革试点城市。

这样的变化对北京医改工作而言意义非凡。成为改革试点城市意味着，北京市未来在公立医院改革方面的探索和尝试将对全国的医改产生典型示范的作用。而北京医管局的成立，得到了国家医改工作相关负责部门的特别重视。

在7月28日举行的揭牌仪式上，卫生部部长陈竺、党组书记张茅、国务院医改办主任孙志刚以及卫生部副部长马晓伟等悉数出席。北京医管局高调亮相。

随着挂牌成立，“医管局”的基本框架也正式公布。

“医管局”的定位是北京市卫生局管理的负责举办市属公立医院的行政机构。“医管局”设局长1名、副局长4名，编制60人，设8个处室。另外还有监事行政编制10名。这意味着，拥有70名行政编制的全新机构纳入了卫生局的职权管辖范围。

根据已经公布的信息，北京市卫生局局长方来英、副局长毛羽将兼任医管局的局长和副局长。而其他干部人选则尚未公布。此外，“医管局”的部分人员将面向社会招聘。

成立“医管局”是公立医院改革当中，涉及管办分开管理体制方面改革的重要探索。

在北京之前，国内已有多个地区成立“医管局”，包括成都、洛阳、鞍山等地。除成都之外，其它几个地方的“医管局”均设在卫生行政部门之内。成都成立医管局选择了与国资委合署办公的方式，并与卫生局、国资委是平级单位。

北京市在“医管局”筹备的很长时间里，就选择怎样的模式也出现过争论。

此前曾有媒体报道称，在成立“医管局”之初，北京市考虑过将医管局设置成事业单位，独立于市卫生局之外。“北京市在讨论医管局方案的过程中，也曾经讨论过与成都类似的模式。”一位参与北京医改工作咨询的专家如是说。

最终问世的“医管局”不仅设置成行政单位，而且成为卫生局下辖的机构。

“成都模式不为卫生系统人士看好，北京医管局设立在卫生局外的思路，有很大的阻力。”另一位熟悉北京市医改内情的专家说。

事实上，相比其他区域，作为首都，北京各类三甲医院和卫生系统能直接接触到高端资源，具有很强的“游说”能力。

此外，医疗的特殊性，也再次成为“医管局”的“北京模式”的理由之一。

“医院还是具有公益性、福利性等一些特殊性质，不能等同于一般企业的监管。卫生部门还是更熟悉医院，相对更为专业。”首都医科大学卫生管理与教育学院教授崔小波说。

然而对北京市“医管局”的更为关键争议是，医管局设在卫生局下并且拥有同一个领导，在这种情况下能否真正实现权责分明的管办分开。

对此，北京市卫生局副局长毛羽在回应媒体时表示，卫生局和“医管局”会职责分明，分别行使管、办权力。不会出现责任不清或相互代替的情况。

管理434亿医疗资产

2010年，包括同仁医院在内的全市三级医疗机构总收入433.9亿元

按照北京市公布的医改工作方案，北京市卫生局将按照全行业和属地化管理的要求，强化准入、标准、监督等管理职能，“医管局”履行对市属22家三级医院的举办职责，管人、管事、管资产，最终形成卫生局“管行业”和医管局“办医院”的管理体制。

这一外形完美的制度框架，自公布之日起便招来质疑。

北京市属的22家医院包括积水潭医院、同仁医院、友谊医院、安贞医院、地坛医院等诸多全国知名医院。根据北京市卫生局公布的统计数据，2010年，包括上述医院在内的全市三级医疗机构总收入433.9亿元。

作为需要“负责医院国有资产的监督和管理”的北京市“医管局”，这就是其成立后需要面临的基本形势。“医管局”能否驾驭这些巨大的医疗机构，不禁也让人产生疑问。

“这个我倒不是很担心，就像一个普通的交警，他可以指挥马路上所有级别的车辆。”薛澜说，“那么只要能够将医管局的职能真正明确，这些医院就要由其进行管理。”

不过，即便北京市“医管局”能够将这22家医院全部纳入其管辖范围，也仅仅覆盖到了北京市全部66家三级医院的三分之一。

北京是全国优质医疗资源最集中的地方，但长期以来，“八路大军”办医也是北京市要面对的一个尴尬局面。

按行政隶属关系划分，除北京市属医院外，还包括卫生部部属医院(如协和医院、中日友好医院)，教育部部属医院(如北大第三医院)，军队所属医院(如301医院、空军总医院)，北京市教育和卫生局所属医院(如首都医科大学附属医院，22家市属三甲医院)。

对此，北京医改办主任韩晓芳给出的回应是，22家市属公立医院的改革中一定会产生巨大的社会效应和示范效应，势必对首都乃至全国的公立医院改革带来正面的影响。

但这样的正面影响，将收到怎样的效果尚存疑问。在不同部门之间，对医疗机构的管理一直存在分歧。

例如长期以来，卫生部门一直期望推行医疗机构属地化管理，但直到现在没有取得实质性进展。而事实上，其它部门对此也并不认同。

一位教育部所属医院院长就曾向记者表示，全行业管理的前提是管办分离，而卫生部门对教育部门所属医院的管理恰好是管办分离，即监督服务质量，不参与具体运行。都划给卫生部门，则将举办权、监管权集与其一身了。

从这个意义上讲，医院管理体制上没有实现真正的管办分开，其属地化管理的推行也将会受此拖累。

“我们现在公立医院的情况非常复杂，包括公立医院的资产状况、医务人员的激励机制、医院的运行机制等等。那么现在成立了专门的医管部门，至少应该着手摸清公立医院的基本状况，为公立医院的进一步改革打下基础。”崔小波说。

不过本报记者在采访中得到的反馈却是，公立医院改革并未取得预期中令人满意的效果，而大多数“医管局”成立以后其所发挥的作用仍非常有限。

“医管局成立后，我们本应是直接向医管局进行工作汇报。但医管局好像也没有太明确自己所要履行的职能，又是跟卫生局在一起，所以其实我们也没有感受到太多的变化。”一位试点城市的公立医院负责人向记者表示。

中国社科院经济所研究员朱恒鹏指出，并不是成立了一个办医机构问题就可以了，也不是将医管部门拿到卫生体制外就把问题解决了。关键是要看其实际履行的职能，是否真的也能为包括民营医院在内的所有医院发展创造良好的环境。

北大光华管理学院教授刘国恩也指出，医管局的职能需要得到落实，避免成为新的行政桎梏。