济南市卫生和计划生育委员会关于印发济南市基层卫生发展规划(2017-2020年)的通知

9月21日，济南市卫生和计划生育委员会出台关于《济南市基层卫生发展规划（2017-2020年》（以下简称《规划》）的通知。

《规划》是根据《济南市医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》，结合工作实际制定的。

截至2016年底，全市共有基层医疗卫生机构3153个，其中社区卫生服务机构279个（中心89个，站190个），乡镇卫生院48个，村卫生室2826个，基层医疗卫生服务网络更加完善，基层群众看病就医方便、可及程度得到明显改善。

在加强基层医疗卫生机构设备配置方面，2014-2016年，市财政投入300万为社区卫生服务机构配置设备454件，投入1500万元为乡镇卫生院配置设备120件。加强基层医疗卫生人才的引进和培养，开展家庭医生式签约服务，加快基层医疗卫生服务模式转变。

《规划》提出，全市2017-2020年规划新建社区卫生服务机构48个（中心10个、站38个），其中商河县2个、历下区6个、市中区5个、槐荫区1个、历城区18个、长清区1个、高新区9个、章丘区6个；规划新建村卫生室54家，其中济阳县3家、商河县36家、市中区2家、章丘区4家（中心卫生室试点）、南部山区9家。鼓励乡镇卫生院延伸举办村卫生室，推进村卫生室服务升级。结合农村城镇化建设，积极试点推进农村社区卫生服务机构城市化，加快实现城乡基本医疗卫生服务均等化。支持社会力量举办基层医疗卫生机构，增强基层医疗卫生服务体系的整体活力。

全市规划新建社区卫生服务机构

(2017-2020年)名单一览表 

全市规划新建村卫生室(2017-2020年)名单一览表 

附《济南市基层卫生发展规划（2017-2020年）》全文：

各县区卫生计生局：

现将《济南市基层卫生发展规划（2017-2020年）》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

济南市卫生和计划生育委员会

2017年9月7日

济南市基层卫生发展规划（2017-2020年）

为深入贯彻全国卫生与健康大会精神，落实“以基层为重点”的新时期卫生与健康工作方针，进一步优化医疗卫生资源配置，构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系，提升基层卫生服务能力和效率，促进健康济南建设和分级诊疗制度的建立完善，为2020年建立城乡均等的基本医疗卫生制度和人民健康水平持续提升奠定坚实可靠的基础，根据《济南市医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）》，结合工作实际，制定本规划。

一、发展现状

近年来，我市根据国家和省深化医药卫生体制改革“保基本、强基层、建机制”的工作要求，以落实政府责任、回归公益性为重点，在市委、市政府的坚强领导下，不断加强基层医疗卫生服务体系建设，积极构建基层医疗机构运行新机制，推进基本公共卫生服务均等化，公共卫生服务的公平性和可及性显著提高，城乡基层医疗卫生服务网络逐步完善，基层医疗卫生机构新的运行机制初步建立，医疗卫生服务水平不断提升。

（一）基层医疗卫生服务体系更趋完善。截至2016年底，全市共有基层医疗卫生机构3153个，其中社区卫生服务机构279个（中心89个，站190个），乡镇卫生院48个，村卫生室2826个，基层医疗卫生服务网络更加完善，基层群众看病就医方便、可及程度得到明显改善。

（二）公益性基层卫生运行新机制得以建立。基层医疗卫生机构率先破除以药养医机制，基本药物制度在基层医疗卫生机构普遍实施。落实多渠道补偿机制，深化人事分配制度改革，基层医疗卫生机构人员队伍结构得到进一步优化，公益性基层医疗卫生机构运行新机制得以确立。

（三）基本公共卫生服务均等化全面落实。基本公共卫生项目2016年人均补助经费提高至45元，服务项目增加到12大类49项。全市城乡居民健康档案规范化电子建档605.2万份，规范化电子建档率达到85 %以上。基层医疗卫生机构的公共卫生职能不断强化，项目服务能力显著提升,长期以来“重医轻防”的局面得到扭转，城乡基本公共卫生服务水平差距明显缩小。

（四）基层医疗卫生服务水平和质量不断提高。加强基层医疗卫生机构设备配置，2014-2016年，市财政投入300万为社区卫生服务机构配置设备454件，投入1500万元为乡镇卫生院配置设备120件。加强基层医疗卫生人才的引进和培养，开展家庭医生式签约服务，加快基层医疗卫生服务模式转变。截至2016年底，全市基层医疗卫生机构卫生人员共1.5万人，占全市卫生人员的16.3%，其中执业（助理）医师3469人。积极完善政策，强化管理，为1.17万名老年乡村医生发放生活补助5400万元，初步建立规范的乡村医生准入退出机制。2016年，全市基层医疗卫生机构总诊疗人次达2396.3万人次，占全市总数的43.82 %，基层医疗卫生机构群众“健康守门人”的作用日益凸显。

二、面临的机遇和挑战

（一）全市基层卫生工作面临的机遇。十八大以来，党中央、国务院对做好新形势下基层卫生工作高度重视。2014年底，习近平总书记在江苏考察时指出，“要推动医疗卫生工作重心下移，医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效、方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵等问题”。2016年全国卫生与健康大会召开，确立了“以基层为重点”的38字新时期卫生与健康工作方针，进一步明确了基层卫生在卫生与健康工作中的重要地位和发展方向。没有全民健康，就没有全面小康。“十三五”是我国全面建成小康社会的关键时期，是我市全面建成小康社会进程的决胜时期。“十三五”期间，深化医药卫生体制改革阶段性成果将进一步显现，基层医疗卫生机构的公益性将进一步明确，推动基层卫生事业发展的各项基础将更加夯实，相关制度和政策协调性不断增强，基层卫生工作作为政府民生工程，将越来越得到各级党委、政府的高度重视和大力支持，得到社会各界的广泛关注和人民群众的积极参与。此外，新型城镇化、健康服务业发展将进一步拓展和丰富基层卫生的外延和内涵，为基层卫生事业的发展带来新的内在动力，提供难得的历史发展机遇。

（二）全市基层卫生工作面临的主要困难和问题。“十三五”期间，我国正处在经济增速换档期和结构调整阵痛期，各级政府保障和改善民生的任务十分艰巨。随着全市城镇化进程不断加快，区划调整使原有城乡基层医疗卫生体系网络受到冲击；城乡、地区之间人口流动更加频繁，居民健康管理服务难度加大；尤其是建立分级诊疗制度的医改目标，对基层医疗卫生服务体系服务能力提出了更高的要求。总体来看，基层卫生主要存在资源薄弱、能力不强、机制不活、队伍不稳等方面的问题，政策不配套、体制不健全、机制不完善问题较为突出，主要体现在：我市基层医疗卫生体系建设不均衡，机构标准化达标率不高，社区卫生服务机构业务用房租赁量大；综合配套改革滞后，运行机制不健全，机构发展缺乏活力；功能定位不明确，全科医疗特色不明显，全科医生严重不足，全市全科医生仅518人；岗位吸引力低，存在人才“三低一高”的问题——数量低、学历低、收入低、流失率高，专业人才短缺，服务能力不足；村医执业化程度低，队伍不稳定，全市乡村医生中执业(助理)医师仅占7.9 %。

（三）经济发展的新常态、社会发展的新形势和人民群众的新期待对基层卫生工作提出了新要求。当前，随着“健康中国”上升为国家战略，人民健康放在优先发展的战略地位，维护和保障全民健康，成为全面建成小康社会的坚强基石，成为人们群众的热切期盼。根据2015年《中国疾病预防控制工作进展》数据，我国慢性病导致的死亡人数已占到总死亡人数的86.6%，其导致的疾病负担占总疾病负担的70%，慢性非传染性疾病已成为威胁我国群众健康的首要因素；艾滋病、结核病等传染病发病率居高不下，H7N9、埃博拉等新发传染病严重威胁群众生命健康安全。同时人口老龄化趋势日益加剧，2015年年底，我市65岁以上老龄人口约占全市总人口的12.18%，达到85.3万，解决老年人医疗、养老问题，任务艰巨。这些新形势、新变化、新期待，要求基层卫生工作者必须紧扣群众健康服务的新需求和建立分级诊疗制度的新需要，树立大健康理念，加快转变服务方式，提升服务能力，从“以疾病为核心”转向“以健康为核心”，针对影响健康的主要因素、重点疾病，采取积极有效的干预和治疗措施，特别要强化和提升慢性病、老年病和康复服务的功能和能力，上下联动，协力推进和构建整合性医疗卫生服务体系，不断提高卫生服务体系的整体效能。

三、规划目标

（一）总体思路。2017-2020年，全市基层卫生工作按照国家和省卫生计生委要求，紧紧围绕“健康济南”建设总体目标和全市卫生计生中心工作，把握经济和社会发展的新常态新要求，适应城乡一体化和老龄化需要，综合考虑未来发展趋势和优势条件，深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，进一步完善基层卫生的服务功能，以建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度和整合型医疗卫生体系为目标，坚持“保基本、强基层、建机制”，坚持“三医”联动，坚持以改革为动力，以提升服务能力、增强运行活力、完善制度保障为重点，以实施基层医疗卫生机构标准化建设和推行家庭医生签约服务为抓手，不断完善基层医疗卫生服务体系和运行机制，转变和完善服务模式，推动基层卫生服务城乡均等化，激发基层卫生机构活力，提高基层卫生服务质量，满足人民群众的健康需求，当好群众健康“守门人”，实现人人享有基本医疗卫生服务。

（二）总体目标。到2020年，建立起科学完善的基层医疗卫生服务体系，促进基本医疗和公共卫生服务均等化，实现人人享有基本医疗卫生服务。

（三）主要指标。到2020年，基层医疗卫生服务机构标准化建设全部达标。政府在城市每个街道办事处或每3万-10万居民办好1所标准化的社区卫生服务中心；在农村每个乡镇办好1所标准化乡镇卫生院，实现村卫生室产权公有化，紧密型乡村卫生服务体系更加健全，城乡居民基层医疗卫生服务更加公平可及。每千常住人口基层卫生人员数达到3.5人以上。基本实现每万居民至少配备2名全科（助理）医师。农村按照每千服务人口不少于1名的标准配备乡村医生，每所村卫生室至少有1名执业（助理）医师。居民2周患病首选基层医疗卫生机构的比例达到70%以上，基层医疗卫生机构门诊疗人次占当地门诊疗人次的比例稳定在70%以上，县域内30%左右的住院服务由基层医疗卫生机构提供。基本公共卫生服务逐步均等化的机制更加完善，全市家庭医生签约服务力争实现全覆盖。

四、主要任务

（一）进一步健全基层医疗卫生机构服务功能。基层医疗卫生机构以维护当地居民健康为中心，以提供基本公共卫生和基本医疗服务为主要功能，主要承担国家基本公共卫生项目服务，常见病、多发病的门诊和住院诊治，开展转诊和计划生育技术服务；乡镇卫生院开展院内外急救服务，城市社区卫生服务机构开展社区救护工作；村卫生室、社区卫生服务站承担行政村、居委会范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、随访和康复等工作。基层医疗卫生机构的诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备要与其功能定位相适应。鼓励基层医疗卫生机构根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床，提高康复、护理岗位比例。

（二）规范基层医疗卫生服务机构设置与管理。以满足城乡居民步行15分钟以内可享受到基层医疗卫生服务为目标，综合考虑区域内卫生计生资源、服务半径、服务人口以及城镇化、老龄化、人口流动迁移等因素，科学制定基层医疗服务机构设置规划，合理划分服务区域，完善以县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络及以社区卫生服务机构为基础的城市医疗卫生服务体系，实现城乡居民全覆盖。在城市新建居住区或旧城改造过程中，按照《济南市人民政府办公厅关于印发济南卫生服务体系规划（2016-2020）的通知》（济政办发〔2016〕34号）要求，将社区卫生服务机构用房作为社会公益事业配套设施硬性指标纳入规划和建设之中，实现社区卫生服务设施与居民住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步投入使用，并由政府购买或租赁等方式无偿提供给卫生计生部门使用。全市2017-2020年规划新建社区卫生服务机构48个（中心10个、站38个），其中商河县2个、历下区6个、市中区5个、槐荫区1个、历城区18个、长清区1个、高新区9个、章丘区6个；规划新建村卫生室54家，其中济阳县3家、商河县36家、市中区2家、章丘区4家（中心卫生室试点）、南部山区9家（见附件）。鼓励乡镇卫生院延伸举办村卫生室，推进村卫生室服务升级。结合农村城镇化建设，积极试点推进农村社区卫生服务机构城市化，加快实现城乡基本医疗卫生服务均等化。支持社会力量举办基层医疗卫生机构，增强基层医疗卫生服务体系的整体活力。

（三）提升基层医疗卫生机构服务能力。推进乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务机构的标准化建设，积极开展乡镇卫生院和社区卫生服务机构综合评价工作，落实基层医疗卫生机构绩效考核制度，提升服务能力和服务水平。加大投入，支持基层医疗卫生机构重点专科建设、人才培养引进和设施设备更新。加强基层医疗卫生机构全科医疗科室建设，根据群众需求发展康复、口腔、妇科（妇女保健）、儿科（儿童保健）、精神（心理）等专业科室，加强中医药综合服务区（国医堂、中医馆）建设，提升常见病、主要慢性病风险筛查及早期干预能力。突出中心乡镇卫生院区域指导中心作用，提升急诊抢救、二级以下常规手术等医疗服务能力，每所中心乡镇卫生院和市级以上示范社区卫生服务中心至少设置1个特色专科。整合推进县域内医疗资源共享，积极推动二级以上医院现有的检查检验、消毒供应中心及区域内独立医学检验机构、医学影像检查机构、消毒供应机构等，向基层医疗卫生机构开放，实现区域医疗设备资源共享。鼓励二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程诊断、远程培训、远程预约等服务。充分利用医疗联合体、对口支援等条件，与上级医院建立绿色通道，形成相对稳定、紧密衔接的双向转诊渠道。

（四）加强基层卫生人才队伍建设。大力加强以全科医生为重点的基层卫生人才队伍建设，完善全科医生规范化培训、人事管理、执业注册等配套政策。鼓励地方按照有关规定设置全科医生特设岗位，招聘优秀人才到基层工作。完善基层医疗卫生技术人员职称评审制度，增设基层卫生高级专业技术职务资格，调整完善评审内容，加大聘用力度，拓宽基层卫生人才职业发展空间。通过组建医疗联合体、对口支援、医师多点执业等方式，引导二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业，为人才柔性流动到基层搭建平台。探索县管乡用、县域卫生一体化等基层卫生人才管理模式。加强基层卫生人员学历教育和在职培训，农村卫生技术人员定期进修制度。强化乡村医生教育培训，规范开展乡村医生岗位培训，鼓励接受医学学历教育，提高技术水平和学历层次。实施乡村医生订单定向培养。通过政府购买服务等方式，全面落实财政经费补偿政策，保障乡村医生合理收入。拓宽乡村医生发展空间，逐步推行紧密型乡村一体化管理模式，探索建立“县招、乡管”的乡村医生用人制度。

（五）完善基层医疗卫生服务模式。深化家庭医生签约服务，根据服务半径和服务人口，合理划分签约医生团队责任区域，实行网格化管理，到2020年基本实现家庭医生签约服务制度城乡居民全覆盖。加强签约医生团队建设，引导二级以上医院符合条件的医师参与签约服务，完善签约医生团队管理和培训，不断提高居民信任度和满意度。进一步细化签约服务内容，探索差异性服务、分类签约等多种签约服务形式，满足居民多层次服务需求。完善家庭医生签约服务的激励机制、考核机制和保障政策，鼓励签约医生多劳多得、优绩优酬，调动医务人员的积极性。通过建立相对稳定的契约服务关系，引导群众到基层医疗卫生机构就医，逐步建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗新模式。

（六）推进城乡基本公共卫生服务均等化。落实国家基本公共卫生服务项目，进一步丰富项目服务内容，扩大受益人群覆盖面，重点做好老年人、儿童、孕产妇、慢性病患者及高危人群、流动人口等重点人群的基本公共卫生服务。建立健全专业公共卫生机构与基层医疗机构分工协作机制，规范公共卫生服务项目管理，提高服务质量和效果。结合家庭医生签约服务和信息化系统建设，推动基本公共卫生服务项目服务模式创新，实现基本医疗与基本公共卫生服务的衔接。完善基本公共卫生服务考核机制，突出重点指标和质量指标，加强项目实施效果的社会评估，强化项目宣传和个体健康教育，提高群众的感受度和满意度。

五、重点项目工程

（一）基层医疗卫生机构标准化建设推进工程。按照“满足急需、填平补齐、分步实施、提档升级”的原则，强化政府办医主体责任，实施基层医疗卫生机构标准化建设推进工程，以房屋设施、仪器设备、人才队伍、规范服务为重点，实现配置升级、能力升级、服务升级，为到2020年建立分级诊疗制度和基本医疗卫生服务均等化提供有效体系支撑。标准化建设自2017年启动，与综合评价、示范创建结合推进，到2020年所有基层医疗卫生机构均要达到省颁基本标准。持续深入开展“建设群众满意的乡镇卫生院”创建活动，力争到2020年，全市乡镇卫生院全部达到群众满意的乡镇卫生院标准。2017年起开展社区卫生服务提升工程，完善社区卫生服务机构设置规划，消除机构设置空白点，推进社区卫生服务机构综合评价工作。着力提高基本医疗服务能力，有效承接和提供必要的首诊和转诊服务，提升服务的综合性、连续性和可及性，提高社会认同度和居民参与度。

（二）基层卫生人才能力提升工程。加强以全科医生为重点的基层卫生人才队伍建设，加大全科医生培养培训力度，建立一支适应基本医疗卫生制度需要的基层卫生人才队伍。协调相关部门完善相关政策，鼓励基层卫生人员参加教育培训，建立定期进修学习制度，保证基层医疗卫生人员每5年到县级及以上医疗卫生机构临床进修1次，时间不少于3个月；实施基层医疗卫生人才支持计划，完善基层卫生系列高级职称评聘政策，提高基层中、高级职称岗位比例，鼓励和引导医药卫生人才向基层流动，保护和调动基层卫生人才的工作积极性。推动实施全科医生特岗计划，鼓励特岗医生长期在基层医疗卫生机构工作。按照逐步实现公共卫生服务均等化的需要，大力加强基层公共卫生、康复人才队伍建设。

（三）乡村医生执业（助理）医师化助推工程。坚持优化提升和培养引进并重，多措并举，综合施策，加快乡村医生队伍向执业助理医师队伍转化。合理规划和调整乡村医生资源总量与配备标准，完善乡村医生准入和退出机制，完善乡村医生养老政策和补偿机制，增强乡村医生岗位吸引力。完善招生录取、人员管理、财政补助等相关政策，实施乡村医生订单定向培养。新进乡村医生必须具备执业助理医师以上资格，招聘有困难的县区，可招聘具有大专以上学历的医学毕业生从事村级医疗保健工作，三年内须取得执业助理医师资格。探索乡镇卫生院和村卫生室人员实质性融合的有效办法。鼓励支持在岗乡村医生进入高等医学院校接受医学学历教育，提高整体学历层次。按照国家执业医师考试工作的统一安排，支持和组织符合条件的在岗乡村医生参加乡村全科执业助理医师资格考试，加快乡村医生向执业（助理）医师转化。

（四）基本公共卫生服务精细化管理项目。按照统分结合、专业对口、分类指导的原则，以健全基层机构和各类专业公共卫生机构的分工合作机制为重点，实施基本公共卫生服务项目精细化管理。稳步推行政府购买基本公共卫生服务，建立以标准化工作量为基础的经费测算和分配体系。推进基本公共卫生服务实施机构和人员标准化，不断加强机构建设和人员培训，确保服务提供水平。完善绩效考核第三方评价机制，加强和改进基本公共卫生服务项目绩效考核工作，兼顾过程指标和效果指标，完善以考核促工作的机制。加强信息化建设，不断提高项目实施和管理效率与水平。

六、保障措施

（一）加强组织领导。基层卫生工作是深化医改和卫生与健康工作的重点，各县区要坚持“以基层为重点”新时期卫生与健康工作方针，按照“保基本、强基层、建机制”的医改总体要求，加强对基层卫生工作的领导，强化和突出基层卫生在医疗卫生事业中的基础性作用，强化政府主体办医责任，维护基层医疗卫生机构公益属性。根据《国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》要求，推动建立政府主要领导负总责，分管领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的卫生和健康工作机制，保障基层卫生各项工作顺利实施。卫生计生行政部门切实承担起基层卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能。转变相关部门观念，将“以基层为重点”落实到各类政策中，加大对基层倾斜力度，为基层卫生事业发展创造良好的环境和保障。

（二）创新基层卫生运行和管理模式。以增强县域卫生事业发展的整体性、协同性为目标，坚持三医联动、上下联动，进一步明确县级和基层医疗卫生机构功能定位，加快建立上下联动、功能协同、优势互补的县域整合型医疗卫生服务体系和高效统一的卫生管理模式，加大财政投入，优化资源配置，完善纵向合作机制，推动卫生工作重心下移、优质资源下沉，切实提高县域医疗卫生服务体系的整体效能和质量。依托信息化手段，积极推进建立覆盖全部基层医疗卫生机构的规范高效的监督管理机制。

（三）巩固完善基层运行新机制。以“有利于调动卫生人员工作积极性，有利于基层卫生事业发展，有利于缓解群众看病难、看病贵”的“三个有利于”为目标，围绕提升能力、增强活力、规范服务，不断深化基层医疗卫生机构综合改革，巩固完善基层运行新机制。坚持确保公益性和增强机构活力相统一，不断强化和完善政府主体办医责任，建立科学合理可持续的财政补偿机制，合理调整基层医疗卫生机构绩效工资总量，建立动态增长机制。基层医疗卫生机构可按照财务制度在核定在收支结余中提取职工福利基金和奖励基金。进一步扩大基层医疗卫生机构用人和分配自主权，完善基层人才招录政策，建立卫生人才纵向流动机制，加快建立符合医学人才成长规律和行业特点的基层卫生人才管理和薪酬分配制度。探索建立乡镇卫生院岗位激励制度，切实增强机构活力和岗位吸引力，为建立基层首诊、双向转诊的分级诊疗制度提供机制保障。

（四）加快基层卫生信息化建设。依托市级智慧健康工程，整合提升城乡资源，在全市基层医疗卫生机构逐步实现公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理6大应用系统业务协同，建立家庭医生签约服务平台，实现基本医疗服务、基本公共卫生服务和家庭医生签约服务三者的有效衔接，促进区域卫生信息共享，提高服务效率，规范机构管理，推动分级诊疗、双向转诊机制的建立。

（五）加强基层卫生政策研究和监测评估。尊重和发挥首创精神，鼓励和引导基层开展政策探索和制度创新。充分发挥医学院校、科研机构企事业单位和社会组织的作用，定期开展基层卫生政策的综合调查、专项研究和指导培训。建立基层卫生政策落实和基层医疗卫生机构运行监测体系，定期评估规划的实施情况，监督重大项目的执行情况，及时发现问题，研究解决对策，确保规划的顺利实施。