“国际式”的国家基本药物政策，以让患者得到有效又价廉的药物为宗旨，其主要内容有以下三点：一是保证药物的生产与供应，二是提高药物的可获得性，三是提高居民药品的可支付性。而“中国式”基本药物制度则将上述三方面内容转化为“实行定点生产、统一价格、集中采购、统一配送”，来保障药物生产和供应、可获得性和可支付性。

然而这篇来自中国经济体制改革研究会公共政策部的相关文章（内容有删节）却表明，世界卫生组织的研究也好，国际经验的总结也好，实际上均高度重视发挥市场机制的作用，尤其是重视多元化的公私合作伙伴关系，而不是那种定于一尊的政府独家垄断，对于这种名同实异的区别，我们不可不察。

新一轮的医疗卫生体制改革（以下简称“新医改”）已经起步，建立基本药物的供给保障体系成为新医改的战略目标之一。但是，究竟如何保障基本药物的有效供给和合理使用，有关各方却没有取得共识。目前，一个非常流行的思路是建立基本药物的行政化供应体系，即“定点生产、集中采购、统一配送、微利定价、合理使用”。尽管具体的实施细则（尤其是如何进行所谓的“定点生产”）尚不清楚，但是，在中国的背景下，这样的思路或政策建议很容易让人联想到过去计划经济时代的统购统销体系。

这一思路同我国在改革开放之前长期实行粮食统购统销政策的思路基本一致：为了保障广大人民群众能够吃得上安全且负担得起的粮食，必须实施粮食的统购统销。毫无疑问，粮食属于人民生活的基本物品（basic goods），保障其人人均可获得是文明社会制度建设的一个起码要求。但是，历史事实是，实施统购统销制度（以及更大的计划体制），非但没有满足这一要求，反而带来了粮食的短缺。同粮食一样，基本药物同样是人民生活的基本必需品。保障人民能够获得基本药物，这无疑是公共管理的一个重要职责和使命。为了保障人人均可获得，统购统销是否是有效的制度安排呢？这是非常令人怀疑的。除此之外，很多人怀疑，实行基本药物的统购统销，最终极有可能导致中国普药生产和流通的地方保护主义（乃至诸侯经济），将会极大地阻碍医药生产和流通产业的健康发展（特别是市场集中度的提高），因此关于基本药物供应体系实行统购统销的建议实际上遭到了医药生产和流通企业的广泛反对。同时，人们还不免怀疑，统购统销的恢复还会赋予政府主管部门更多的权力，给主管干部带来更多的诱惑，实际上极大地有害于“服务型政府”的建设。

建立国家基本药物制度，是世界卫生组织大力推动的。在中国的卫生政策研究界，存在着一种相当模糊的认识，即世界卫生组织建议其会员国实施基本药物制度，就意味着该组织赞同基本药物的计划体制。或者说，很多人并不清楚，上述“定点生产、集中采购、统一配送”的建议，究竟是世界卫生组织的建议，还是出自其他的来源？这实际上涉及到一个关键性的问题，即在基本药物制度中，国家与市场的角色究竟是什么？这实际上也是公共管理中一个最为基本的问题。

为了回答这一问题，我们主要基于世界卫生组织的文献，首先简要回顾一下“基本药物”的概念，同时考察一下基本药物制度的某些重要维度，尤其是其供应体系，从而为我国基本药物制度的建设提供一些借鉴。我们的基本发现是，世界卫生组织并不支持把基本药物制度建立在计划体制之上，而是推动政府主导与市场机制的结合，或者说多元化的公私合作伙伴关系。

基本药物概念的内涵与外延

基本药物（essential drugs or medicines，ED, EM or EDM）是世界卫生组织（WHO）在1977年提出的一个概念。根据世界卫生组织较新的定义：“基本药物是那些满足人群优先卫生保健需要的药品。遴选基本药物的主要根据包括：与公共卫生的相干性、有效性与安全的保证、相对优越的成本-效益性。在一个正常运转的医疗卫生体系中，基本药物在任何时候都应有足够数量的可获得性，其质量是有保障，其信息是充分的，其价格是个人和社区能够承受的”。（WHO 2002: 1）

可以说，基本药物概念的提出，对于发展中国家有其特殊的意义。一般而言，发展中国家低收入国民过多，无力承担高质高价的药品，而且医疗保障体系不发达，筹资水平不高，保障能力不强，面临这样的约束条件，实施基本药物制度无疑是一件合理的善举，同时对于医疗机构本身来说，也可以在一定程度推进其自身的药品合理使用水平，可谓一举多得。

然而基本药物仅仅作为一个概念是没有意义的。要将此概念转化为现实的药品，并且推动民众和医疗机构合理地使用这些药物，必须制定合适的基本药物政策。世界卫生组织在1988年出版的《怎样制定和实施国家药物政策》一书中确定了基本药物政策的要素即基本药物概念的外延，共有9个方面：基本药物的遴选、可负担性、药物筹资、供应体系、药品管制、合理使用、研究、人力资源开发、监督评估（WHO 1988）。政策的优先目标只有一个：基本药物的可及性（accessibility）。

稍微简化一下：要实现基本药物的可及性，需要由4个关键因素的支撑（如图）：

基本药物的遴选

基本药物的遴选需要经过两步走。第一步是前提，即药品的市场准入：药品必须满足疗效、安全性、质量等标准才能进入市场。第二步才是确定基本药物目录。新药存在着一个进入基本药物目录的申请问题。

基本药物目录的制定必须是科学的、透明的，这一点自不待言;而且目录必须定期更新。为了满足这些要求，一般的做法是设立一个常务委员会来提供技术性支持，该委员会要包括不同领域的人士，比如医学、护理、临床药理、药学、公共卫生、消费者事务以及基层卫生工作者。同时，利益相关方，包括专业团体的代表、制药生产厂家、消费者组织、政府预算和财政机构人员，也必须透过适当的组织进行正式和非正式的协商。但是，最终的药品遴选必须由该委员会独立进行。目录的制订和修改应该公示，接受各界专家们的审视。

基本药物的定价

基本药物的价格必须是广大民众负担得起的。为了达成这一目标，中国人最为习惯的做法是政府定低价；而信奉新自由主义的经济学家往往建议价格完全由市场来决定。世界卫生组织所建议的定价机制介于这两个极端之间，包括如下内容：

1.价格信息披露：实际上，目前在国际上存在着区域性或国际性的药品价格服务组织（多为非政府组织），专门搜集并且公布基本药物的价格信息。

2.价格竞争：具体推动机制有二：（1）药品生产的竞争，简单地说就是推动仿制药的使用；（2）在疗效或者用药服务上展开竞争。在一些制药产业规模较大的国家，例如巴西和印度，这两个机制有效地促使普药的价格大幅度降低。

3.合理的仿制药政策：推动仿制药的生产和使用不能仅仅依赖于市场，而需要公共政策的支持。支持性的公共政策包括：（1）支持性管制条例；（2）可靠的质量保证体制；（3）专业和公众的支持，即医生愿意开仿制药、病人也愿意吃仿制药；（4）经济激励机制，即让开仿制药的医生和医疗机构以及使用仿制药的患者获得经济上的好处。

4.集团采购：大多数基本药物的使用量很大，因此通过各种形式的集团采购无疑能够起到降低药价的效果。

5.公平定价：这主要针对享有专利保护或者生产厂家独一无二的药品，即针对购买力不同的地区进行差别定价，但是要设法确保较低定价的药品不会流回到高收入的国家或地区（关于差别定价，另可参见WHO-WTO 2002）。

6.关税和税收优惠：这主要针对进口的基本药物。

从这些建议的定价机制来看，世界卫生组织绝非鼓励基本药物的计划定价体制，即所有基本药物均由政府定低价，然后在企业不愿生产的情况下由政府给予价格补贴。相反，世界卫生组织的建议大多着眼于改善并充分利用市场竞争，本质上是在试图推动一种受到管制的市场机制（the regulated market）。或许，对于从未生活在计划体制中的大多数世界卫生组织专家来说，计划定价体制几乎是不可想象的。实际上，从上述建议可以看出，基本药物的价格在很大程度上取决于采购环节。换言之，价格主要是在购买行为中形成的，而不是行政行为的结果。

基本药物的供应

基本药物制度仅仅停留在目录制定和价格管制的阶段显然也是不足够的。即使目录制订得再科学、再合理，其价格再合适，如果这些药物的供应体系不可靠，也是无济于事的。

无论是世界卫生组织的一些出版物，还是很多其他来源的相关文献，相当大的篇幅在描述和分析公共供应体系存在的问题。在公共部门主导的国家里，公共供应体系并不能有效率地提供基本药物，但它们通过“将一部分工作委托给私人部门”解决了低效率问题。还有一些国家采用不同的组织方式，即自治或半自治的民间非营利组织，它们不受政府直接管理，却能同国际药品制造和批发商建立制度化的业务关系，有效地提供基本药物。

总之，基本药物的供应体系是多样化的，究竟如何选择、或者如何组合，取决于许多因素。世界卫生组织认为，政府在制定国家基本药物制度的框架时，应该对所有可能的选择进行充分的考虑，并且从长远考虑进行决策。就基本药物的供应体系来说，非常重要的一个事项是处理好公共部门和私人部门之间的平衡，鼓励药品生产和配送体系中的公私混合体制（public-private mix），在公共部门实施药品良好采购规范（good pharmaceutical procurement practices），充分发挥私人部门从事公共卫生事业的效率作用，以及发挥集中化体制（centralized system）中的规模经济作用。同时，一个良好的供应体系，必须能够保证能够有效地使用政府购买药品的资金，并使国民获得最大限度的可及性，同时还要在避免浪费的前提下建立紧急状况下基本药物的供应保障体系。

更进一步，世界卫生组织2004年在一份指南中指出：“公共-私人-NGO混合的思路（Public-private-NGO mix approach）”是为越来越多的国家所采用的政策选择。为此，世界卫生组织列举了5种基本药物供应的战略组合（WHO 2004），其中除了所谓的“中央药库模式”（central medical stores, CMS）之外，其余4种均强调公私伙伴关系的重要性。

中央药库模式其实是中国人最为熟悉的。这就是中国人所说的公立药品供销体系，即政府设立专门的公立机构（也就是事业单位），负责药品的采购和配送。当然，在很多发展中国家，也有类似的体制。人们普遍认为，这种体制是可靠的，但是越来越多的事实表明，这种体制相当僵化，对于日趋多样性的医药产业，缺乏足够的灵活反应，具体体现为药品的正常供应得不到保证，其根本在于公共部门对于其职工的激励机制普遍存在问题，常常会出现人浮于事的现象。因此，对所谓“中央药库模式”进行改革，是世界卫生组织的众多文献着力探讨的一个话题。

改革的第一种思路就是引入自主化，建立自主性供应体系。具体的做法就是推动公共供应体系走向法人化，使之成为完全自主或半自主的机构，其具体组织形式大多是独立的公司，也有极少数成为非营利组织，由独立的董事会或理事会管理。用中国医疗卫生政策的术语来说，这就是管办分离。实行自主化的药品供应机构依然是由政府所办，但是其运作实现了自主化，其本身也是一个独立于政府行政部门的法人。政府依然影响着这些机构的人事：较为规范化的做法是政府委派董事或者理事，然后通过这些机构的法人治理结构来遴选专业化的管理层；不大规范化的做法是政府直接任命这些机构的管理人员。在中国，常见的做法恰恰是后一种不规范的做法。因此，进一步推进药品公共供销体系中的管办分离，依然是中国医药领域中一项未竟的改革事业。

另一种改革措施是直接供货制。在这种体制中，药品采购环节实行政府集中采购，但配送环节是分散化的，在多数情况下由民营或者自主化的公立医药物流公司在市场竞争的基础上进行。

主配送商制是直接供货制的一个变种，即由政府实施集中采购之后，通过公开招标，与单一的配送商（即主配送商, prime distributor）签订供货合同，进行药品配送。

最后一种做法是基于充分市场竞争的完全民营供应体系。

实际上，采取以上任何一种单一体制的国家并不多，实施计划经济体系的国家例外。在很多国家，一般药品也好，基本药物也好，其供应体系大多是混合型的。中国其实也不例外。总体来说，世界卫生组织推动公共部门与民营机构的合作伙伴关系，这也是世界银行、联合国和众多国际组织的共同目标。但是，如何实现公共部门与民营部门的良好组合，却是一个世界性的难题。世界卫生组织的指导文件特别指出，很多国家并没有实现公共部门与民营部门的良好组合，最为常见的糟糕组合是整个国家（尤其是农村地区）过多依赖于低效率的公共供应体系，而城市地区则受益于各种效率较高的民营供应体系。

下文专门就基本药物的生产、采购和配送环节的国际经验加以详细论述。

基本药物的生产（manufacture）

综合多种文献资料看，基本药物的生产模式并不是讨论的重点，或者说，很少有学术文献和研究报告专门论述谁来生产基本药物的问题。或许在这些作者们看来，药物生产本不应该存在争议：交给市场就行了。

尽管如此，世界卫生组织在1988年的《如何制定和实施国家药物政策》一书中，专辟一节来讨论生产还是购买的选择问题。归纳书中的意见，世界卫生组织并不鼓励政府兴办国有企业，专门生产基本药物。换言之，在政府购买和政府直接生产这两种模式之间的选择，世界卫生组织倾向于前者。实际上，这也正是全球性公共管理变革的核心之一。政府从直接生产中退出，就可以把更多的精力放在购买和监管之上。从关于基本药物供给的文献看，一些国家的确接受了世界卫生组织的观点和建议，不自己举办药物生产企业，而是将政府的施政重心放在加强对药品企业的监管之上。

中国在重建基本药物制度的努力中，有一种建议是实施基本药物的定点生产制。尽管有关建议的提出者对于如何实施这样一种制度并没有详加阐述，但是大体的做法是政府定期（3～5年内）通过一定的行政评审程序，在一定区域内（以省或者市为单位），就每一种遴选出来的基本药物，确立定点生产商，使之成为特许供货商。尽管有关各方似乎从来没有排斥民营制药企业成为基本药物的定点生产商，但是众所担心的是，定点生产或者特许供货的确立过程是基于政商关系而不是市场竞争。

基本药物的采购（procurement）

关于基本药物的采购，世界卫生组织认为，为了保证在公共部门的采购效率，必须建立一种制度规范；当然，该制度规范同样适用于私人部门。为此，1999年世界卫生组织发布了一个规范药品采购的联合文件——《良好药品采购的操作原则》。该文件共规定了药品采购的12项操作原则，分别对有效和透明管理、药品的选择和数量、资金筹措和竞争机制、供应商的选择和质量保障等4个方面进行了规范。

就具体的采购模式而言，一般有4种:（1）公开投标：一切有兴趣的厂商均可参加投标；（2）限制性投标：有兴趣的厂商必须经过正式的资格预审，方可参加投标；（3）竞争性谈判：买方与数量有限的入选供应方进行竞争性谈判；（4）直接采购。无论采取何种模式，采购都必须建立在市场竞争的基础之上。

相当一部分发展中国家存在着公费医疗体制，或更准确地说，实行英国的国民健康服务模式（NHS）。即便不实行公费医疗体制，也可能实行基本药物公费供应体系，即全体百姓可以大体上免费（或有小额或小比例自付）获得基本药物。也有些国家针对一些弱势群体，例如妇女、儿童、老人等，实施基本药物的免费提供制度。因此，在这些国家，存在着相当规模的公立医疗机构，其主要运作经费来源于政府，民众可以从那里免费获得基本药物。如此一来，其大宗基本药物的采购实行政府集中采购模式，非常顺理成章。

基本药物的配送（distribution）

前文已述，在很多国家都存在基本药物的公共供应体系，其中配送由公立机构承担。但是世界卫生组织认为，最好的配送体系可能是“公共管理和私人管理的结合”。

基于对国际经验和教训的分析，世界卫生组织十分肯定私人部门在基本药物配送中的积极作用。其报告指出，在大多数国家，大多数人口都依赖私人药品供应系统提供服务，包括私人总代理商、批发商、药师和非正式药品销售商，尤其是城市地区更是如此；在私人部门发挥作用较少的农村地区，政府可以通过补贴、特许等方式鼓励私人零售商在那些地区开展业务。总体来说，如果说公私混合体制是一种有益的探索，那么从药品配送领域入手进行，最为切合实际，也能取得良好的效果。很显然，这同我国统购统销思路中所青睐的区域垄断性公共配送体系（即以省或市为单位建立集中化的公立配送机构），是南辕北辙的。

在现实中，很多发展中国家依赖公共基本药物配送体制。例如，在非洲一些国家比如肯定亚、乌干达和坦桑尼亚等国的农村地区居民非常依赖基本药物的公共配送体系，政府每月向农村地区定量供应基本药品。但是这种配送方式成本高、不灵活，还可能导致一些药品的过剩或短缺，或者缺乏灵活性和反应性。其实，这不仅体现在基本药物领域。如果缺乏同民营部门的竞争，公共部门在各种物品和服务的提供上呈现缺少灵活性、对需求的反应缓慢、浪费与短缺并存等特征，绝对是常态。

公共和民营配送体系究竟孰优孰劣，是一个争论不休的话题。但是，让这一争论有可能结束的前提是至少允许竞争。如果采用计划体制从而造成公共配送体系的垄断，那么从长期来看，一定会带来所配送物品的短缺。这不仅在理论上可以得到说明，也已经为中国和多国长年的惨痛教训所证明。

特别值得强调的是，世界卫生组织对于国际经验的总结，并没有给基本药物统购统销式的供应体系给予支持。世界卫生组织所不反对的，也是许多国家正在实行中的，是公共供应体制，其中包括政府集中采购和公立机构配送。但是，有关文献对这种公共供应体系的可靠性和效率，持高度审视和分析的立场，并且高度关注其改革趋势，即走向各种各样的公私合作伙伴关系（PPP）。总而言之，世界卫生组织的研究也好，国际经验的总结也好，均高度重视发挥市场机制的作用。

与此相反，由于我国的市场制度建设尚不完善，因此在中文文献中常常出现的一个倾向，即无条件地拥抱公共体系。只要任何领域出现了问题，很多人就会主张政府接管。在药品领域也是如此。人们一厢情愿地认为，只要政府接管了，或者主导了，一切丑恶的事情就会消除。对于这样的思路，不必花费更多的力气去搜集证据来证明其不恰当。我们只须问一下，既然如此，何必当初？中国为什么在三十年前要排除千难万阻，抛弃计划体制，启动改革开放呢？

基本药物的使用

实现基本药物的可及性，目录的制定、价格的可负担性、供应体系的可靠，固然都很重要，但是这些药物还必须为专业人士和民众普遍接受，这一制度才具有可持续性。简言之，基本药物必须医生们愿意开，患者们愿意用。

基本药物的可获得性，在很多发展中国家，实际上是医药筹资体制的问题，也就是医疗保障体系是否覆盖或支付药品消费，以及覆盖或支付的程度问题。在很多发展中国家，医疗保障体系不发达，民众吃药主要靠自费；如果某些国家民众的收入过低，那么哪怕是价廉的基本药物都不可获得。因此，一方面，增加医疗卫生的公共支出，并且把其中的重要一部分用于建立和健全医疗保障体系，也就是在中国新医改争论中所谓的“补需方”措施，自然会推进基本药物的可及性。另一方面，在发展中国家，由于收入水平低，如果民众吃药大多靠自费，那么他们自然愿意多使用相对来说物美价廉的药物。在这样的情况下，无论是由各国政府还是由世界卫生组织来编制，《基本药物目录》的指南意义均具有现实意义，面向低收入人群的医疗机构和医护人员也愿意遵循指南追求合理用药。即使在这些国家存在着一定水平的医疗保障体系，由于筹资水平有限，《基本药物目录》的指南作用，对于这些国家医疗保障体系的发展也是不可或缺的，因此基本药物制度的发展具有现实的基础。

在这一方面，中国的情形可谓极其特殊。由于政府对医疗服务的价格实施严格的低价性管制，医疗专业人士难以通过医疗服务的提供获得体面的收入，更谈不上高收入；于是，出售药品成为其收入的主要来源。由此，中国出现了一个奇怪的现象，即医生从事医疗服务的收入很低，低到了极为可怜的地步，于是他们被迫从职业行医者转型成为职业卖药者。值得一提的是，在很多国家，尤其是一些发展中国家，医生们在行医的过程中顺便卖药，从而从中获取更多的收入，这是常有的现象。但是，行医收入极低（与同地区平均收入相比）却是非常罕见的。像中国这样，众多医生们无法靠自己的医术谋生，变成了彻头彻尾的药品推销员（以及医疗器械使用推销员），并且为此深感屈辱而无奈的情形，可以说是举世无双的。

更为严重的是，政府对于公立医疗机构的药品出售设置了利润率管制措施，规定了固定的合法加价率（目前为15%）。如此一来，在其他条件大体相同的情况下，公立医疗机构自然倾向于采购价格偏贵的药品。药品进价越高，医疗机构收入越多；医疗机构售药越多，医疗机构的收入越多。这就是众所周知的“以药养医”或“以药补医”现象。在这样的制度环境中，基本药物制度自然是名存实亡。试想，由于公立医疗机构占据大约75%～80%的药品终端市场，而它们大多倾向于多卖药、卖贵药，那么物美价廉的基本药物如何能得到广泛的使用？

中国基本药物制度的战略选择

其实，中国实施基本药物制度已经多年了，世界卫生组织也把中国列为早已实施基本药物制度的国家。到2008年10月，中国的《基本药物目录》已经出了4版。可是，同中国的许多制度一样，基本药物制度基本上是一纸空文，而《基本药物目录》无论如何更新，均被束之高阁。大量的基本药物在医疗机构不被使用，因此也就没有制药企业愿意生产，更谈不上配送。

鉴于这种情况，如果让基本药物制度真正运作起来，便成为新医改的一项重要工作。于是，基本药物的供应保障自然成为关注的焦点。通览国际经验，我们可以发现，基本药物制度中的供应体系共有4种：（1）垄断性的公共供应模式，或称统购统销模式，即公共部门垄断基本药物的生产、采购和配送；（2）政府集中采购模式：政府定期进行基本药物的集中采购，然后将配送外包给公立或民营的机构；（3）市场化集中采购：使用基本药物的医疗机构基于市场竞争，自发选择各种集中采购配送模式，这其中不排除自主化、法人化的公立医药物流公司通过市场竞争争取到集中配送合同的情形；（4）分散采购模式：医疗机构根据目录自行采购基本药物，并组织配送。第一种模式曾经在计划经济体制下盛行，在今天只在极少数国家依然残存，在众多英文国际文献中几乎根本不会被提及。

然而，恰恰在中国，以恢复统购统销模式为基础重建基本药物制度的思路受到了卫生行政部门的青睐。这种思路把改革的重点放在了基本药物的遴选、生产和销售环节，力图通过理顺这几个环节来重整中国的基本药物制度。表面上看，这一思路很有根据，而且也能从世界卫生组织和国际文献中找到不少根据，因为这些文献的确把关注的重点放在这几个环节上。国外有关政府集中采购的实践，也就是上述的第二种，往往被用来支持统购统销模式的思路（即上述第一种模式）。但是，稍微了解一些国情的人都应该明白，基本药物制度在中国未能运作起来的根源固然有很多因素，但主要在于医疗卫生体制中缺乏一种激励机制，促使占据大部分药品消费市场终端的公立医疗机构不愿意使用基本药物。如果我们稍微分析一下中国的国情就能明白，生搬硬套国外文献中的众多说法，实际上会把基本药物制度在中国成为废纸的原因错置。况且，国际上流行的政府集中采购模式并不等于统购统销模式。

当然，统购统销的思路并非没有注意到医疗卫生服务体制制度扭曲的问题，而是主张政府通过强制的手段，迫使公立医疗机构大幅度增大基本药物使用的比例。毫无疑问，之所以要采用强制的手段，还是因为在现有的体制下公立医疗机构没有足够的动力来促进基本药物的使用，也没有动力推进各种药物的合理使用。强制手段的实施必然伴随着自上而下、没完没了的考核、评比，而这类举措几乎在任何领域都从来没有产生过应有的效果，反而会带来无穷无尽的问题，尤其是会为掌握考核大权的相关人士开辟了“寻租”的空间。

无论是世界卫生组织的建议还是国际的经验，都没有为统购统销模式提供任何支持。当然，不少国家对基本药物的确实行政府集中采购政策；尤其是公立医疗机构的药品采购，大多采用这种模式，至少对于公立医疗机构政府预算开支的部分如此。相当一部分文献均把论述的重点放在总结这类实践的教训上，以期实现制度化、规范化。无疑，政府集中采购要取得成功，无论采购的东西是什么，均必须满足如下几个要素:（1）政府（或者公共部门）本身是采购对象的消费者；（2）集中采购必须具有竞争性；（3）集中采购必须高度透明。一些国家和地区实行公费医疗制度，公立医疗机构所开出的大宗基本药物由政府付账，因此由政府支持集中采购顺理成章。在另外一些国家，公立医疗保险机构，出于费用控制的考量，也组织集中采购，为医保定点的医疗机构提供价格低廉的药品。在中国，民众看病吃药的付费者，一来是自己，二来是医保机构，而除了新农合之外，医保机构并不归卫生行政部门管辖。一旦实行由卫生行政部门主导的基本药物统购统销模式，便会形成这样一种格局，即药品的采购者既不是付费者、也不是实际消费者，但却能强制付费者和消费者使用其采购的药物。这样的格局是否能有效地控制基本药物的质量和价格，令人怀疑。因此，在中国的制度背景下，哪怕是采用政府集中采购模式，也是必须慎重的，更不必说统购统销模式了。

前文已述，在很多发展中国家，公共医疗保障体系不发达，政府面向全体百姓或者弱势群体，建立基本药物免费供应体系。中国是否有必要建立这一体系？实际上，中国现有的、并且不断巩固和发展中的公立医疗保险制度，即城镇职工医保、城镇居民医保和农村新型合作医疗，其药品可报销目录中均包括了基本药物。中国的弱势人群，可以通过医疗救助体系参加这些公立医疗保险。因此，对于价格本来就不昂贵的基本药物，大多数参加了医疗保险的民众是可以负担得起的。另外建立一个基本药物的免费供应体系，是叠床架屋之举。

实际上，无论是世界卫生组织的建议还是国际的经验都表明，充分利用市场机制和民营部门，鼓励医药生产和流通领域的竞争，对于实现基本药物的供应保障，没有任何害处。在中国，鼓励市场竞争的条件并非不成熟；事实上，在这两个领域，现有的市场竞争极为激烈。毫无疑问，由于医疗卫生体制的扭曲，导致药品消费的最大终端——公立医疗机构出现了极大的行为扭曲，从而导致医药生产和流通的各个环节均出现一些问题。这些事实的存在并不应该导致我们选择回归计划体制，以垄断来代替竞争。相反，正确的改革思路是理顺医疗卫生体制，走向有管理的市场竞争，医药生产和流通环节出现的问题自然会迎刃而解。具体的改革措施也很简单：政府只要取消对医疗机构药品（无论基本与否）加价率的管制，代之以对药品最高零售价的管制，同时辅之以医保机构付费机制的改革，那么医疗机构自然会关注所采购药品的性价比。一旦如此，各种多元化的、基于市场竞争的集中采购模式将会应运而生，基本药物的价格自然会下降。与此同时，中国普药生产和流通的市场集中度将会在市场竞争的洗礼下自然提高，从而推进中国医药产业的健康发展。